چکیده
دعاوی امور ثبتی اراضی ملی توسط دولت مدیریت می شود و پرونده های مربوط به آن را در دپارتمان امور املاک و اراضی بررسی می کنند. دکتر بحرینی با سالها تجربه در زمینه دعاوی امور ثبتی امروز در کنار ماست تا در موسسه اعتماد و اندیشه به ماهیت حقوقی و مبانی قانونی انتقال اراضی ملی به محدوده شهر را برای شما همراهان عزیز شرح دهد. در ابتدا قبل از پیگیری دعاوی امور ثبت املاک باید مطلب زیر را به طور کامل مطالعه فرمایید و در صورت بروز مشکل با موسسه حقوقی اعتماد و اندیشه پویا تماس حاصل نمایید. متن زیر برگرفته از تحقیقات و بررسی های دکتر بحرینی وکیل پایه یک دادگستری می باشد و حق نشر آن انحصارا با موسسه اعتماد و اندیشه پویا است.
دولت نهادِ سیاسیِ مصنوعی است که دارای شخصیتی حقوقی خاص با بیشترین اختیارات مشروع و بعضاً انحصاری است. اراضي ملي عموماً اراضي دولتي خارج از محدوده شهر است كه به موجب قانون ملي شدن جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۴۱ و قانون حفاظت و بهره برداري از جنگلها و مراتع مصوب ۴۶ ملي اعلام و متولي آن سازمان جنگلها و مراتع زير مجموعه وزارت جهاد و كشاورزي است. اراضي موات به اراضي دولتي داخل در محدوده شهر اطلاق مي شود كه به موجب قانون لغو مالکيت اراضي موات مصوب ۱۳۵۸ در اختيار دولت و متولي آن سازمان زمين شهري (سازمان ملي زمين و مسكن كنوني) زير مجموعه وزارت راه و شهرسازي است. اراضی ملی اصولاً خارج از محدوده و حریم قانونی شهرها می باشند، اما توسعه فیزیکی و کالبدی شهرها، بعضاً ورود اراضی ملی به داخل محدوده شهرها را ایجاب می نماید. با اين توسعه و ورود اراضي ملي به داخل محدوده شهر مهمترين مسئله قابل طرح اينكه آيا با ورود اراضي ملي به داخل محدوده شهر و تداخل آن با اراضي موات و مهمتر از همه تداخل در توليت و نگهداري اين اراضي بين سازمان جنگلها و مراتع و سازمان ملي زمين و مسكن، اينكه تغيير ماهيت اين اراضي از ملي به موات امكان پذير است ثانياً در صورت عدم تغيير ماهيت اين اراضي بحث نگهداري آنها توسط سازمان ملي زمين و مسكن كه متولي اراضي موات و در محدوده داخل شهر انجام وظيفه مي نمايد و اينكه سازمان جنگلها و مراتع حق دخالت در امور وارد در محدوده شهر را دارد يا خير مسئله ديگر فرآیند انتقال اراضی ملی به داخل محدوده شهر است. با تحليل هايي كه در اين پژوهش توسط دکتر بحرینی وکیل پایه یک دادگستری صورت گرفته در اين زمينه گرچه فقد منابع، تشتت و پراکندگی قوانین و فقر رویه قضایی وجود دارد، اما با پیگیری دعاوی امور ثبتی به نظر مي رسد در بهره برداری از این اراضی باید ماهیت ملی این گونه اراضی و در عین حال ملاحظات مربوطه به وقوع آن در محدوده شهر و دستگاه متولی توامان رعایت شود. مبنای قانونی مالکیت وزارت راه و شهرسازی بر اراضی ملی شهری، ماده ۱۰ قانون زمین شهری و ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی آن و ماده واحده (۳۳) اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۵۴ و ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی آن می باشد و یکی از مصادیق عمده تحقق ماده ۱۰ قانون زمین شهری نیز ورود اراضی ملی تحت تولیت وزارت جهاد کشاورزی به داخل محدوده شهر است. در مورد ماهیت و ساز و کار انتقال اراضی ملی به داخل محدوده شهر، عقود ناقله حقوق خصوصی در آن قابل جرای نیست و صرفاً ماهیت تغییر نمایندگی دارد که از وزارت کشاورزی به وزارت راه و شهرسازی منتقل می شود. عدم اجراي تشريفات مربوط به تنظيم اسناد انتقال في مابين دو دستگاه نافي وجود «انتقال» و در نتیجه مانع برخورداري وزارت راه و شهرسازی از حقوق ناشی از انتقال نخواهد بود. همچنین واگذاری اراضی ملی داخل محدوده شهر تابع نظام حقوقی خاصی می باشد و در مورد نوع بهره برداری و دعاوی مرتبط با املاک و مستغلات و واگذاری نیز باید ماهیت اراضی ملی را مدنظر داشت.
موسسه اعتماد و اندیشه مربوط به دعاوی امور ثبتی
مقدمه
مدیریت صحیح در جهت حفاظت و بهره برداری از منابع تجدید شونده، تقسیم و توزیع عادلانه ثروت و جلوگیری از انحصار طلبی و سودجویی، اعمال حاکمیت و تمرکز و اقتدار آن بر زمین، خروج ثروت های عمومی و ملی از حیطه تجارت و نقل و انتقالات و… از اهداف دولت در وضع مقررات راجع به اراضی ملی بشمار می رود. ملی کردن اموال با ورود ضرر به اشخاص همراه می باشد.
در واقع فرض بر این است که دولت با استفاده از حق حاکمیتی که از طرف ملت به تفویض می گردد مبادرت به عملی می نماید که به منظور تامین منافع عمومی و از جهت رعایت مصالح همگانی ضرورت دارد. بنابراین عمل ملی کردن اموال یکی از اعمال حاکمیت دولت است. اراضی ملی در خارج از محدوه و حریم قانونی شهرها قرار داشته و متولی آن وزارت جهاد کشاورزی می باشد. اما ممکن است در نتیجه رشد و توسعه شهرها، محدوده و حریم قانونی آن نیز گسترش یابد و در نتیجه اراضی ملی قهرا در محدوده شهر واقع گردد. با توجه به پرونده های دعاوی امور ثبتی املاک در حال حاضر، اراضی ملی شده واقع در محدوده قانونی و حریم شهرها در اختیار ادارات راه و شهرسازی استانها است.
باید توجه داشت که ماهیت حقوقی این اراضی با اراضی موات تفاوت داشته و نباید اراضی ملی را قابل عرضه و فروش دانست و اگر فردی اقدام به خرید و فروش این نوع املاک کند می تواند از طرح دعاوی امور ثبتی استفاده کرد. اعمال و اقتدار عمومی برای ملی کردن اراضی، اقدامی برای حفاظت و بهره برداری بجا از این گونه اراضی و اجرای طرح های عمومی است. بنابراین قوانینی که فروش اراضی ملی را تجویز می کنند قابل ایراد هستند. اما در خصوص مالکیت و نحوه اداره اراضی ملی واقع در محدوده قانونی و حریم شهرها باید گفت که قانون زمین شهری، وزارت راه و شهرسازی را عهده دار اداره و مدیریت اراضی شهری می داند. این مهم در ماده ۱۰ قانون زمین شهری منعکس شده است. همچنین تبصره ۱ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری در خصوص تنظیم سند اراضی ملی شده بنام وزارت مسکن و شهرسازی، اشعار می دارد: «صدور سند مالکیت زمین های ملی شده یا سایر زمین های دولتی واقع در محدوده مورد عمل قانون بنام وزارت مسکن و شهرسازی نیاز به تحویل و تنظیم صورتجلسه از طرف سر جنگلداریها ندارد».
وزارت راه و شهرسازی که بخشی از دولت می باشد، اعمال حاکمیت دولت در مورد اراضی ملی شده و اداره اینگونه اراضی را از طریق سازمان ملی زمین و مسکن انجام می دهد (اساسنامه سازمان مزبور).از آنجا که موضوع اراضی از موضوعات مشترک حقوق خصوصی و عمومی است، و همچنین در کنار لزوم حفظ منافع عموم در کنار احترام به مالکیت خصوصی افراد، در خصوص موضوع انتقال اراضی ملی به داخل محدوده شهرها، ابهامات و نقاط کوری وجود دارد که بایستی به آن پرداخته شود تا ضمن تنویر و واکاوی یکی از موضوعات مهم حقوق عمومی و اراضی، مشکلات عملی و اجرایی موجود در خصوص موضوع مبحوث عنه و مشکلات دعاوی امور ثبتی نیز مرتفع گردد.
ورود اراضی ملی به محدوده شهر نیازمند طی فرآیند و تغییر و تحولی است و تملک وزارت راه و شهرسازی بر این گونه اراضی به تشریفاتی نیاز دارد. اداره اینگونه اراضی و بهره برداری و واگذاری از آن نیز از آثار حقوقی انتقال اراض ملی به محدوده شهر است که توسط دکتر بحرینی وکیل پایه یک دادگستری در این مقاله مورد بررسی قرار می گیرد.
مستند قانونی اصلی انتقال اراضی ملی به محدوده شهر و انتقال مالکیت به وزارت راه و شهرسازی، ماده ۱۰ قانون زمین شهری می باشد. حال باید دید که این انتقال مالکیت بر اساس چه ماهیت حقوقی صورت می پذیرد از طرفی، یکی دیگر از مستندات مربوطه، یعنی ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری نیز باید در پرتو مصوبات بعدی که به نحوی قلمرو آن را با تردید مواجه ساخته اند مورد تحلیل قرار گیرد. همچنین مبانی قانونی تحقق ماهیت انتقال نمایندگی و دلیل اثبات مالکیت وزارت راه و شهرسازی نیز باید مورد تحلیل قرار گیرد و موضوعات دیگری نیز در این رابطه توسط موسسه اعتماد و اندیشه پویا مطرح خواهد گردید.
موسسه اعتماد و اندیشه مربوط به دعاوی امور ثبتی
گفتار اول: حفظ ماهیت اراضی ملی با ورود در محدوده شهر
اراضی ملی به موجب ماده یک قانون ملی شدن جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۴۱، جزو اموال عمومی محسوب می‌شوند. و مالکیت دولت بر آنها به سبب اداره آنها می‌باشد و جزو اموال دولتی به مفهوم خاص محسوب نمی‌شوند.
از اراضی ملی از آن جهت در مباحث نام برده نشد که اراضی ملی در تعاریف فقهی به عنوان نوعی از اراضی تعریف نشده و جایگاه این نوع اراضی در حقوق موضوعه است و برای نخستین بار در قانون صدرالذکرتعریف شده است. در خصوص اراضی داخل محدوده شهرها، قانون زمين شهري حکم اراضی ملی بایر و موات را معین کرده است، ولی اشاره‌ای به اراضی ملی ننموده؛ لذا در واقع اراضی ملی در داخل محدوده قانونی شهرها را می توان مشمول قانون م.ش.ج و قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۴۶ و همچنین حفظ و حمایت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی کشور مصوب ۷۱ دانست.
باید گفت که ورود زمین ملی به داخل محدوده شهر به معنی تغییر ماهیت اینگونه اراضی نیست.در واقع تغییر بهره بردار و تغییر نوع استفاده از آن به معنی تغییر ماهیت زمین مزبور نمی باشد. اما در این خصوص باید دید دستگاه بهره بردار اینگونه اراضی طبق قانون چه تکلیف یا اختیاری در این خصوص دارد. در فصل دوم در اساسنامه سازمان ملی زمین و مسکن که به فعالیت و وظایف این سازمان می پردازد، در بند اول ماده ۶ می خوانیم:
«اجرای امور و وظایف مندرج در قوانین و مقررات مربوط درخصوص زمین و مسکن در محدوده و حریم شهرها و شهرک ها در راستای حفظ حقوق و نمایندگی و اعمال مالکیت دولت نسبت به زمین های موات، دولتی، اراضی و مراتع ملی، حریم و مستحدث و ساحلی، اراضی و باغات و مستغلات خالصه و عرصه اعیان احداثی در زمین های خالصه، شهرک ها و مجتمع های نیمه تمام متوقف و دیگر اراضی و املاکی که اجرای امور آنها در محدوده و حریم شهرها و شهرک ها به سازمان مسکن، سازمان زمین شهری و سازمان ملی زمین و مسکن محول گردیده و انجام سایر وظایف اجرایی که به موجب قوانین و مقررات به عهده وزارت مسکن و شهرسازی قرار گرفته یا می گیرد در چهارچوب سیاست های دولت و قوانین و مقررات مربوط».
از آنجا که اساسنامه در حکم قانون است، پس از نظر قانون، دستگاه های متولی و بهره دار در خصوص اراضی ملی داخل محدوده شهر، سازمان ملی زمین و مسکن و ادارات کل راه و شهرسازی استانها می باشند. با تدقیق در نص فوق الذکر، در می بابیم که سازمان مزبور در خصوص اراضی ملی داخل محدوده شهر، همان وظایف و اختیاراتی را دارد که در مورد اراضی شهری اعم از موات و بایر. بنابراین طبق نص مزبور، احکام خاص مندرج در قانون زمین شهری که راجع به اراضی موات شهری است، باید در خصوص اراضی ملی نیز رعایت گردد.
اما جدای از حکم قانونی، از نظر اصول حقوقی باید گفت، وقتی قایل به حفظ ماهیت اراضی ملی داخل در محدوده شهر هستیم، پس نتیجتا اینگونه اراضی ماهیتی متفاوت با اراضی شهری به مفهوم خاص داشته و نمی توان دقیقا آثار و احکام قانونی در مورد اراضی اخیر را بر اراضی ملی داخل در محدوده شهر بار نمود.
در واقع، در مقام بیان و رجوع به احکام قانونی این دسته از اراضی، علی الخصوص راجع به نوع بهره برداری و واگذاری، باید ماهیت اراضی ملی را ملحوظ و مدنظر داشت و اعتقاد مطلق به یکسان دانستن احکام اراضی ملی داخل محدوده با سایر اراضی شهری، در برخی مصادیق منافی با ماهیت اراضی خواهد بود. لذا از این جهت حکم مندرج در بند اول ماده ۶ اساسنامه سازمان ملی زمین و مسکن قابل ایراد و انتقاد است. در حقیقت باید گفت که اصولا و اساسا باید با اراضی ملی داحل محدوده شهر همان رفتاری را کرد که با اراضی ملی خارج از محدوده شهر. اما ما در این مورد نیازمند به یک قاعده و یا ملاک داریم. اگر معتقد به این باشیم که نمی توان احکام اراضی شهری را بطور مطلق بر اراصی ملی داخل در محدوده بار نمود.
از آن طرف هم نمی توان احکام اراضی ملی خارج از محدوده شهر را بطور مطلق در خصوص اراضی مزیور بار نمود. در حقیقت، دستگاه متولی، باید طوری این گونه اراضی را اداره نماید که در عین حال که ماهیت ملی آن حفظ می شود، بهره برداری از آن نیز تا حدی همگن با وظایف و اختیارات وزارت راه و شهرسازی و متناسب با امکانات وزارت مزبور باشد. در واقع، وزارت راه و شهرسازی امکانات و شرایط وزارت جهاد کشاورزی را ندارد تا بتواند دقیقا مثل وزارت جهاد با این گونه برخورد نماید. پس به یک راه حل میانه می رسیم.
اما در عین حال، برای جمع دو مهم، یعنی حفظ ماهیت اراضی ملی داخل محدوده و اداره آن با مقتضیات و شرایط خاص وزارت راه و شهرسازی، باید مصداقی عمل نمود. عمده بحث در خصوص نحوه اداره، واگذاری و بهره برداری است.در مقاله دکتر بحرینی آمده است، بعنوان مثال از جمله مصادیق بهره برداری وزارت جهاد کشاورزی در خصوص اراضی ملی خارج از محدوده شهر، بحث تعلیف دام می باشد. در این خصوص تبصره یکم ماده ۳ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع مقرر می دارد: «استفاده از مراتعی که برای آنها طرح مرتعداری تهیه و تصویب نشده است، برای تعلیف دام مستلزم اخذ پروانه از وزارت منابع طبیعی (سازمان جنگل ها و مراتع کشور) و رعایت ضوابط و شرایطی است که به وسیله وزارت مزبور آگهی خواهد شد».
همچنین در جهت اعمال نظارت دقیق تر دولت بر امر تعلیف دام در مراتع، آیین نامه اجرایی ماده مرقوم نیز امعان نظر است. به علاوه، مقرر مندرج در آیین نامه اجرایی ماده ۲۵ آیین نامه اصلاحات ارضی مصوب ۱۳۴۹ درباره مراتع واقع در محدوده دهاتی که در اجرای قوانین اصلاحات ارضی به ملکیت دولت درآمده اند نیز وجود دارد.
اما آنچه که در مقاله دکتر امیر حسین بحرینی مورد بحث می باشد، این است که طرح تعلیف دام، از آن دسته از مصادیق بهره برداری از اراضی ملی است که نمی تواند در خصوص اراضی ملی واقع در محدوده شهر مورد استفاده قرار گیرد. آن هم به دلیل شرایط و امکانات خاص وزارت راه و شهرسازی و همچنین ملاحظات خاص محل وقوع زمین ملی که داخل در محدوده شهر و احیانا همجوار با اراضی دارای کاربری مسکونی یا تجاری می باشد.
همچنین در بحث واگذاری نیز رعایت و ملحوظ داشتن ماهیت خاص این گونه اراضی که همانا ملی است باید رعایت شود؛ یعنی واگذاری نباید قطعی باشد. به عنوان مثال مطابق وظایف و اختیارات وزارت راه و شهرسازی و اساسنامه سازمان ملی زمین و مسکن، ارگان های مزبور متولی امر ساخت مسکن و خانه های سازمانی در کشور هستند. از آنجا که مقوله مسکن مقتضی مالکیت دایمی می باشد و همچنین در خصوص خانه های سازمانی نیز از آنجا که طبق ماده ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۷ با شرایطی، حکم به الزام دولت به فروش اینگونه منازل می دهد، نمی توان از اراضی ملی داخل در محدوده شهر برای ساخت مسکن استفاده و بهره برداری نمود، چرا که مستلزم واگذاری قطعی می باشد.
در واقع استفاده از اراضی ملی داخل در محدوده شهر، باید طبق کاربری همجوار و بهینه و متناسب با زمین باشد، بدون اینکه که ماهیت ملی بودن آن خدشه وارد شود، مثل طرح فضای سبز. در این خصوص مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران دایر بر تصویب یا اصلاح طرح تفصیلی باید مورد توجه باشد. در خصوص اراضی ملی داخل در حریم شهر نیز همانطور که پیشتر بررسی گردید، ماده ۸ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی، مالکیت وزارت جهاد کشاورزی، مالکیت وزارت مزبور را بر اینگونه اراضی اعاده نموده است و کماکان تابع نظام حقوقی حاکم بر اراضی ملی بطور کلی می باشند.
موسسه اعتماد و اندیشه مربوط به دعاوی امور ثبتی
گفتار دوم: ماهیت تغییر نمایندگی دستگاه متولی در انتقال اراضی به محدوده شهر
اينكه مفهوم يا موضوع انتقال در ماده ۱۰ قانون زمين شهري مصوب ۱۳۶۶ چيست و مقنن از چه نوع انتقالي (از مالكيت، حقوق، اختيارات، نمایندگی، توليت و تصدي) سخن مي گويد، خود موضوعی است در خور تأمل که با توجه به اهمیت آثار آن در حقوق و تعهدات و وظایف دستگاه های دولتی و محاکم قضایی و اصحاب دعوي، جاي بحث جداگانه دارد. معهذا صرف نظر از ماهیت این انتقال، قدر متیقن آن است که «انتقال» به حكم قانون صورت گرفته است. به عبارت دیگر این انتقال را نمی توان ماهیت حقوقی عقود معینی در تدوین و تنظیم قراردادهای املاک و اراضی مانند عقد بیع، صلح، عاریه، ودیعه یا سایر ماهیتهای حقوقی را بر آن جاری دانست.
از اين رو باید عقیده داشت با فرض تحقق جمیع شرایط قانونی مورد نظر قانون گذار، عدم اجراي تشريفات مربوط به تنظيم اسناد انتقال في مابين دو دستگاه، نافي وجود «انتقال» و در نتیجه مانع برخورداري وزارت راه و شهرسازی از حقوق ناشی از انتقال نخواهد بود. تبصره يك ماده ۲۰ آيين نامه اجرايي قانون زمين شهري مصوب ۱۳۷۱ نيز كه صدور سند مالكيت زمين هاي ملي شده به نام وزارت راه و شهرسازي را بدون نياز به تحويل و تنظيم صورتجلسه از طرف سرجنگلداري ها مورد حكم قرار داده است در راستاي رفع موانع تشريفاتي وضع شده است.
به گفته دکتر بحرینی نتیجه دیگری که از این نکته حاصل می شود آن است که بلافاصله بعد از تحقق مالکیت وزارت راه و شهرسازی هرگونه واگذاري زمین به سایر اشخاص حقيقي يا حقوقي توسط دستگاههاي داراي زمين مغاير قانون و محکوم به بطلان خواهد بود. در همین راستا راي اصراري شماره ۱۶-۱/۸/۷۵ هيئت عمومي شعب حقوقي دیوان عالی کشور واگذاري زمين متعلق به وزارت اطلاعات به نهاد رياست جمهوري بعد از اجراي قانون زمين شهري را خلاف قانون دانسته است. با اشاره به اينكه تبصره ۲ ذيل ماده ۱۰ قانون زمين شهري مصوب ۱۳۶۶ شهرداري ها و شركت ها و سازمان هاي وابسته به آن را از شمول اين ماه مستثني نموده و واضح است كه چنانچه بعد از شمول ماده ۱۰ بر يك قطعه زمين، زمين مزبور از سوي اداره منابع طبيعي به شهرداري واگذار گردد، مشمول استنثاء مذكور در تبصره ۲ ذيل ماده نبوده و شهرداري مكلف به تحويل زمين مزبور به وزارت مسكن و شهرسازي خواهد بود.
از سويي ديگر چون انتقال مالكيت به حكم مقنن صورت گرفته است، لذا آنچه كه در اجراي ماده ۱۰ قانون زمين شهري مصوب ۱۳۶۶ ميان دو دستگاه اتفاق خواهد افتاد «واگذاري» نيست تا مشمول مقررات مربوط به واگذاري گردد بلكه صرفاً تحويل فيزيكي زمين در محل طبق نقشه ها و اسناد موجود خواهد بود. از همين رو از نظر شكلي نيز با لحاظ اينكه بعد از ادغام وزارتين جهاد سازندگي و كشاورزي دو سازمان تابعه ايشان در زير مجموعه يك وزارت خانه قرار گرفته است و به منظور اجتناب از موازي كاري كليه امور مربوط به «واگذاري» در سازمان امور اراضي و كليه امور مربوط به «تشخيص و مميزي و تملك اراضي ملي» در سازمان جنگلها و مراتع و آبخيزداري كشور متمركز شده است مع هذا بنظر مي رسد تحويل اراضي وزارت جهادكشاورزي (اراضي ملي) به دليل آنكه مصداق «واگذاري» نيست، همچنان بايد توسط سازمان جنگلها و مراتع و آبخيزداري كشور و ادارات تابعه استاني آن انجام پذيرد.
به نقل از دکتر بحرینی وکیل پایه یک دادگستری آنچه در بالا درباره عدم تاثير رعايت تشريفات انتقال سند در تحقق مالكيت گفته شد، در مورد تشريفات مربوط به تحقق اصل مالكيت صادق نيست. مالكيت اوليه دستگاههاي دولتي و بنيادهاي مذكور در ماده ۱۰ مي تواند همانند ساير اشخاص از طريق يكي از عقود ناقله (بيع، صلح و…) تحقق يافته باشد. معهذا ممكن است قانون گذار روش هاي ديگري را نيز براي تملك و ايجاد مالكيت در اختيار دستگاههاي دولتي و نهادهاي انقلابي قرار داده باشد. با عنايت به اينكه در اينگونه موارد غالباً دستگاهاي مزبور اقدامات تملكي را به نمايندگي از حاكميت و به نام مصالح عامه با اذن قانون گذار بر اساس ضوابط قانوني بنحو الزام آور و در تعارض با منافع متصرفين و مدعيان حقوق مالكانه و از مجراي سلب و اسقاط مالكيت عرفي يا مورد ادعا و ابطال اسناد رسمي و عادي سابق به انجام مي رسانند صرفاً نقش نمایندگی دارند.
از سويي ديگر لحاظ اصل ۲۲ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران كه هرگونه تعرض به مال، حقوق و مسكن اشخاص را مصون از تعرض دانسته است جز در مواردي كه قانون تجويز مي نمايد، بنابراين رعايت تشريفاتي كه قانون (به مفهوم عام شامل تمامي قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي و مقررات مصوب هيئت دولت) در راستاي تحقق مالكيت و استيلاء دولت پيش بيني و تعيين نموده است كاملا ضروي و الزام آور است در غير اينصورت اقدامات تملكي دولت و دستگاهاي دولتي مصداق تعرض مغاير قانون و قابل طرح دعاوی مرتبط با املاک و مستغلات و ابطال در مراجع صالحه و موجب مسئوليت خواهد بود.
بنابراین حکم ماده ۱۰ قانون مزبور و مصداق عمده آن یعنی ورود زمین ملی به داخل محدوده شهری همانا حکم قانونی در حوزه حقوق عمومی است و نه سبب مملک و عقود ناقله در حوزه حقوق خصوصی و از طرفی نیز دولت مالک اراضی ملی نیست بلکه متولی اداره و نگهداری آن است، چرا که زمین ملی قابل تملک خصوصی هیچ کس نیست.
از طرفی تحلیل متن ماده ۱۰ قانون زمین شهری به حکم آمره قانونی و نه عقود ناقله حقوق خصوصی دقیقا با ماهیت اراضی ملی سازگار می باشد، چرا که سبب مملک و عقود ناقله حقوق خصوصی راجع به اموال قابل تملک خصوصی است و نه انفال همانند زمین ملی. پس بهترین تعبیر برای این انتقال همانا حکم قانونی است و اتفاقا قانون گذار هم به همین واژه انتقال بسنده کرده تا شائبه سبب مملک در حقوق خصوصی به ذهن متبادر نشود و حکم قانونی با ماهیت اراضی ملی سازگار باشد.
بنا به توجه به مراتب فوق به نظر می رسد انتقال اراضی ملی به داخل محدوده شهر و به تبع انتقال نگهداری و سرپرستی این اراضی از وزارت جهاد و کشاورزی به وزارت راه و شهرسازی صرفاً تغییر نمایندگی است و نمی توان ماهیت حقوقی خاصی برای ان در نظر گرفت به این توضیح که قانون گذار به سبب ایجاد تشکیلات منظم و کارامد وظایف ذاتی دولت را بین دستگاه های اجرایی تقسیم کرده است به همین منظور اراضی دولتی را به دو قسم خارج و داخل شهر تقسیم کرده و برای هر دسته از این اراضی متولی خاصی پیش بینی کرده است بنابراین زمانی که به دلیل مصوبات قانونی بخشی از این اراضی جابجا می شود به علت جلوگیری از تصمیمات متضاد و تداخل وظایف صرفاً نمایندگی اعطا شده از طرف دولت از متولی قبلی سلب و به دستگاه اجرایی جدید که زمین در حوزه استحفاظی وی وارد شده منتقل می شود.
رأی وحدت رویه شماره ۶۸۱ مورخ۲۶/۷/۱۳۸۴ هیأت عمومی دیوان عالی كشور نیز به نوعی موید این نظریه استه، چرا که طبق اصل ۴۵ قانون اساسی اراضی ملی و موات تنها در اختیار دولت اسلامی است و مالک آن عموم می باشد. بنابراین اصولا نیازی به صدور سند مالکیت بنام دولت هم نمی باشد و دولت تولیت و اختیار خود در خصوص این اراضی را از قانون اساسی می گیرد. لذا اساسا نباید سند مالکیتی صادر گردد چون مالکیت و پیگیری دعاوی ثبتی املاک وجود ندارد منتها به لحاظ برخی ملاحظات اجرایی، اینکار صورت می پذیرد و قسمت اخیر رای وحدت رویه همان تایید و تاکیدی دوباره بر اصل ۴۵ قانون اساسی می باشد. از مدلول تبصره یک ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی ماده ۱۰ قانون زمین شهری نيز همين مساله برداشت مي شود.
علاوه بر توضيحات پيش در خصوص راي وحدت رويه اصداري از سوي ديوان عالي كشور، بايد گفت كه صرف تنظيم صورتجلسه تحويل و تحول براي اختيار عمل و واگذاري به وزارت راه و شهرسازي كفايت مي كند و همين صورتجلسه مي تواند مبناي اعمال حقوق دولت و حقوق عمومي و ايضا پاسخگويي به دعاوي حقوقي و مادي از سوي وزارت خانه فوق بر اراضي ملي داخل در محدوده شهر باشد و صرف اين صورت جلسه ايجاد نمايندگي از سوي وزارت مزبور را ايجاد خواهد كرد. شيوه نامه ماده ۱۱ آيين نامه اجرايي قانون اصلاح ماده ۳۳ قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع كشور نيز در خصوص واگذاري اراضي ملي داخل محدوده شهر، بر مبناي صرف صورتجلسه تحويل و تحول تنظيم يافته و فروضي را بيان مي كند كه مبناي آن حالت عدم صدور سند قطعي بنام وزارت راه و شهرسازي است.
گفتار سوم: مبانی قانونی تغییر ماهیت نمایندگی و اقدام خلاف آن
اکنون بايد ديد كه تشریفات تغییر ماهیت نمایندگی اراضی ملی که در اثر ورود به محدوده شهر اتفاق می افتد چگونه است. مستنداتی در این خصوص وجود دارد که باید در ادامه مقاله توسط دکتر بحرینی نقل و بررسی گردد. اولین مستند و در واقع مستند پایه در این خصوص همان ماده ۱۰ قانون زمین شهری است که از مصادیق عمده آن همین انتقال اراضی ملی داخل محدوده شهر به وزارت راه و شهرسازی می باشد که بررسی گردید. اما جدا از این مستند کلی باید مستندی وجود داشته باشد که به تفصیل و جزئیات موضوع خاصه در مورد اراضی داخل در محدوده شهر بپردازد که همانا ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری و ماده ۱۱ آيين نامه اجرایی قانون اصلاح ماده ۳۳ اصلاحي قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع و شیوه نامه آن می باشد. البته لازم است به کارشکنی هایی که در راستای وانمود کردن عدم تحقق تغییر نمایندگی صورت گرفته در انتها اشاره گردد.
بند اول: ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری
مهمترین مستند قانونی تغییر نمایندگی دولت از وزارت کشاورزی به وزارت راه و شهرسازی ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری است كه ناظر به ماده ۱۰ قانون زمين شهري بوده و اشعار مي دارد:
«کلیه دستگاه های یاد شده در ماده (۱۰) قانون موظفند زمین های خود را در اجرای ماده (۱۰) قانون، در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی قرار دهند. ادارات ثبت مکلفند پس از اعلام وزارت مسکن و شهرسازی نسبت به ثبت انتقال ملک در دفاتر املاک و صدور سند مالکیت به نام دولت با نمایندگی وزارت مسکن و شهرسازی یا دستگاه هایی که وزارت مزبور معرفی می‌کند، اقدام نمایند. هریک از کارکنان دستگاههای یاد شده که در تحویل زمینهای مذکور و صدور اسناد مالکیت آنها به شرح این ماده، مسامحه یا کارشکنی نمایند در اجرای ماده (۱۶) قانون متخلف محسوب شده و با اعلام وزارت مسکن و شهرسازی مورد پیگرد دعاوی امور ثبتی املاک قرار خواهند گرفت و از تاریخ درخواست وزارت مسکن و شهرسازی چنانچه ظرف دو ماه نسبت به تحویل زمین و اسناد و مدارک آن اقدام ننمایند، ادارات ثبت مکلفند به درخواست وزارت مسکن و شهرسازی سند مالکیت جدید به نام دولت به نمایندگی وزارت مسکن و شهرسازی یا دستگاه هایی که وزارت مزبور معرفی می‌کند، صادر نمایند. تبصره ۱ـ صدور سند مالکیت زمین های ملی شده یا سایر زمین های دولتی واقع در محدوده مورد عمل قانون، بنام وزارت مسکن و شهرسازی نیاز به تحویل و تنظیم صورت جلسه از طرف سرجنگلداریها ندارد. تبصره ۲ـ در صورتی که در اراضی مذکور تجاوزات و تصرفاتی صورت گرفته باشد، در موقع معاینه محل با حضور نماینده سرجنگلداری یا دستگاه دارنده زمین، میزان تصرفات و تجاوزات، صورت جلسه شده و سند مالکیت کل محدوده ملی شده یا زمین دولتی مذکور بدون توجه به تجاوزات انجام شده بنام دولت به نمایندگی وزارت مسکن و شهرسازی صادر میگردد».
طبق صدر ماده ۲۰ آيين نامه فوق الذكر، وزارت جهاد كشاورزي موظف است زمین های ملي داخل در محدوده شهر را در اجرای ماده (۱۰) قانون زمين شهري، در اختیار وزارت راه و شهرسازی قرار دهد. اداره ثبت اسناد و املاك نيز مكلف است پس از اعلام وزارت راه و شهرسازی نسبت به ثبت انتقال زمين ملي در دفاتر املاک و صدور سند مالکیت آن به نام دولت با نمایندگی وزارت راه و شهرسازی اقدام نمایند.
امتناع از تحویل این دسته از اراضی به وزارت راه و شهرسازی، لاجرم مشمول ماده ۱۶ قانون اخير شده و در اجرای ماده ۱۶ قانون زمين شهري متخلف محسوب گرديده و با اعلام وزارت راه و شهرسازی مورد پیگری دعاوی امور ثبتی املاک قانونی قرار خواهند گرفت و از تاریخ درخواست وزارت راه و شهرسازی چنانچه ظرف دو ماه نسبت به تحویل زمین و اسناد و مدارک آن اقدام ننمایند، ادارات ثبت مکلفند به درخواست وزارت راه و شهرسازی سند مالکیت جدید به نام دولت به نمایندگی وزارت راه و شهرسازی صادر نمایند. با توجه به بررسی جناب دکتر بحرینی وکیل پایه یک دادگستری كارمنداني كه در اجراي قانون زمين شهري مقررات آن و از جمله ماده ۱۰ آن را دقيقا رعايت ننمايند و از آن تخطي كنند حسب مورد به انفصال موقت يا دايم از خدمات دولتي محكوم مي شوند. همچنين به جبران خسارت و اعاده وضع نيز محکوم مي گردند
طبق تبصره یکم ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری، صدور سند مالکیت زمین های ملی شده در محدوده شهر بنام وزارت راه و شهرسازی نیاز به تحویل و تنظیم صورت جلسه از طرف سرجنگلداریها ندارد. این نکته در راستای این مطلب است که اراضی ملی مالک خاص ندارد و تنها در اختیار دولت می باشد. آنچه که در بحث انتقال اراضی ملی به داخل محدوده شهر اتفاق می افتد صرفا تغییر و تبدیل متولی است که به هر صورت هر دو به نمایندگی از دولت و حکومت اسلامی زمین ملی را در اختیار داشته و یا داشته اند.، حتی اگر سند مالکیت هم هنوز بنام وزارت جهاد کشاورزی صادر نشده باشد.
در صورت ورود زمین ملی به محدوده شهر، این مساله نافی مالکیت وزارت راه و شهرسازی و صدور سند بنام وزارت مذکور نخواهد بود. در بند بعدی که به دلیل اثبات مالکیت وزارت راه و شهرسازی بر اراضی ملی داخل محدوده خواهیم پرداخت، به این نکته می پردازیم. تبصره دوم ماده ۲۰ آيين نامه اجرايي ماده ۱۰ قانون زمين شهري فرضي را بيان مي كند كه زمين ملي شده از سوي اشخاص مورد تصرف عدواني واقع شده باشد. از آنجا كه زمين ملي قابل تملك و ايضا قابل تصرف نمي باشد و هيچ گونه دعوايي مبني بر مالكيت خصوصي نيز در مورد آن مسموع نيست و در اختيار حكومت اسلامي مي باشد. لذا قانون گذار در همين راستا نيز پيشاپيش هيچ اثري بر تصرفات قايل نشده و آن را موثر در انتقال زمين ملي داخل در محدوده شهر به وزارت راه و شهرسازي نمي داند. در خصوص تصرف عدوانی و کلا در خصوص مسولیت حقوقی ناشی از تعرض به اراضی ملی داخل در محدوده شهر در مباحث آتی سخن خواهیم راند. در ذیل یکی از آرای مرتبط بررسی می شود که نوعی از پیگیری دعاوی امور ثبتی املاک می باشد:
«در مورد دعوای اداره راه و شهرسازی استان تهران به طرفیت خوانده اعتراض به رای قاضی هیات حل اختلاف قانون تعیین تکلیف اختلافات اراضی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون جنگلها و مراتع دادگاه رای داده است: «در خصوص خواسته خواهان … که چنین بیان داشته است پلاک ثبتی … فرعی از … اصلی واقع در بخش … تهران به مساحت … مترمربع بموجب رای کمیسیون ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع کشور ملی اعلام و به دلیل وقوع آن داخل در محدوده ی قانونی شهر تهران پس از تحویل آن به موجب صورتجلسه تحویل و تحول از سوی اداره منابع طبیعی در اجرای ماده ۱۰ قانون زمین شهری و ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی همان قانون سند مالکیت بنام دولت صادر گردیده است لذا به جهت اعتراض به عمل آمده از سوی خواهان نسبت به نظریه مذکور و طرح موضوع در هیات ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع کشور، رای شماره … مورخ … مبنی بر غیرملی بودن پلاک ثبتی مورد ترافع صادر و موجبات تضییع حقوق دولت و بیت المال را فراهم آورده فلذا نقض رای صادره از سوی هیات در راستای قوانین و مقررات جاری مورد استدعاست. دادگاه در جهت کشف حقیقت موضوع متنازع فیه را به کارشناس ارجاع می دهد که کارشناس بدوی و نهایتا هیات کارشناسی اظهار می دارند که پلاک ثبتی … مفروز و مجزی شده از پلاک … فرعی از … اصلی منطقه … به مساحت … مترمربع در زمره اراضی مسبوق به احیاء، جزء مستثنیات قانون اجرای ماده ۵۶ محسوب و اعلام میگردد و از آنجایی که نظریه کارشناسی با اوضاوع و احوال قضیه مغایرتی ندارد، دادگاه ضمن قبول دفاعیات خوانده، دعوی خواهان را حمل بر صحت تشخیص نداده و حکم به بطلان دعوی خواهان را صادر و اعلام میدارد.»
هر چند به دلیل مستثنی اعلام شدن پلاک متنازع فیه رای به بطلان دعوی دستگاه متولی زمین ملی شهری (اداره کل راه و شهرسازی استان تهران) داده شده است، اما قسمت مهم رای همان ترتیبات و شرایط تملک وزارت راه بر اراضی ملی شهری است که وفق ماده ۱۰ زمین شهری و ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی آن می باشد. در واقع اگر کارشناس پلاک مزبور را مسبوق به احیاء و جزء مستثنیات نمی دانست، اعتراض اداره راه و شهرسازی به رای قاضی هیات حل اختلاف قانون تعیین تکلیف اختلافات اراضی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون جنگلها و مراتع کشور پذیرفته می شد و دادگاه حقوقی نیز با استدلالات فوق، حکم له خواهان می داد.
بند دوم: اقدامات مبنی بر عدم تحقق ماهیت نمایندگی
در خصوص اجرای این ماده کارشکنی هایی از طرف برخی اشخاص صورت گرفته که در صدد نفی تغییر نمایندگی از وزارت کشاورزی به وزارت راه و شهرسازی بودن که البته منجر به نتیجه ای نشده است.
برای نمونه می توان به دادخواست ابطال این ماده که به دیوان ارائه شده اشاره کرد خلاصه اینکه در این خصوص، درخواستی مبنی بر ابطال ماده ۲۰ آیین‌نامه اجرائی قانون زمین شهری به هیات عمومی دیوان عدالت اداری داده شده است. هیئت عمومی دیوان نیز پس از بررسی موضوع و ملاحظه دفاعیات خوانده، بشرح ذیل اقدام به صدور رای نمود:
«اولاً، بشرح نظریه شماره ۱۵۲۲۴/۳۰/۸۵ مورخ ۲۰/۲/۱۳۸۵ فقهای محترم شورای نگهبان ماده ۲۰ آیین‌نامه اجرائی قانون زمین شهری مخالف موازین شرع شناخته نشده است و درنتیجه موردی برای اعمال ماده ۴۱ قانون دیوان عدالت اداری از این حیث وجود ندارد. ثانیاً، همانطور که در دادنامه شماره ۸۹ مورخ ۳/۵/۱۳۷۷ تصریح شده است، طبق ماده ۲قانون زمین شهری مصوب ۱۳۶۶ قلمرو اجرائی قانون مذکور اراضی بایر و موات و دایرمورد نظر مقنن واقع در محدوده قانونی و حریم استحفاظی شهرها و شهرکها است و طبق ماده ۱۰ قانون مزبور نیز مقرر شده است که از تاریخ تصویب قانون اراضی شهری مصوب۱۳۶۰ کلیه زمینهای متعلق به وزارتخانه ها و نیروهای مسلح و مؤسسات دولتی و بانکهاو سازمانهای وابسته به دولت و مؤسساتی که شمول حکم بر آنها مستلزم ذکر نام است وکلیه بنیادها و نهادهای انقلابی در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی قرار گیرد. بنابه جهات فوقالذکر ماده ۲۰ و تبصره های یک و ۲ آن که مبین هدف و حکم مقنن است مغایرتی با قانون ندارد و اعتراض شاکی نسبت به آنها مشمول مدلول دادنامه فوقالذکرمیباشد»
در مقاله دکتر بحرینی آمده است، نمونه عملکرد دیگری که به نوعی بیانگر عدم تحقق ماهیت تغییر نمایندگی است می توان به بخشنامه سازمان جنگلها و مراتع کشور به شماره ۴۷۹۹۱/۵/۸۹ مورخ ۱/۸/۸۹ اشاره کرد که به موجب آن از کلیه ادارات کل منابع طبیعی خواسته شده است با توجه به ماده ۸ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی مصوب ۱۳۸۹ و سلب مالکیت از سازمانهای مسکن و شهرسازی صورت جلسات تحویل و تحول اراضی را مجدداً به معاونت سازمان امور اراضی ارسال نمایند تا مقدمات باز پس گیری زمین ها از سازمان های مسکن و شهرسازی و اعاده اراضی برای اجرای طرح های جهاد انجام شود. اما در خصوص اراضی ملی وارد شده به حریم شهر باید گفت که طبق ماده ۸ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی مصوب ۱۳۸۹:
«به منظور حفاظت از منابع ملي شده و اراضي دولتي واقع در حريم شهرها، شهرك ها و شهرهاي جديد (ازمبدأ شروع حريم) و جلوگيري از تجاوز به اين عرصه‌ها و توسعه فضاي سبز اعم از زراعت چوب، جنگل‌كاري آبخيزداري، پاركهاي جنگلي، درختكاري مثمر و غيرمثمر و همچنين بهره برداري هاي همگن ديگر نظير فعاليت هاي طبيعت‌گردي، توسعه كشت گياهان دارويي و صنعتي و پروژه‌هاي شيلاتي، دولت مكلف است با حفظ مالكيت دولت، حق بهره برداري و يا حق انتفاع از عرصه‌هاي مستعد مذكور را در قالب طرح هاي مصوب در اختيار متقاضيان واجد شرايط قرار دهد».
در واقع نویسندگان بخشنامه فوق با استناد به عبارت «منابع ملی شده» در این ماده و عنوان قانونی آن عقیده بر این دارند که اراضی ملی داخل در محدوده شهر همچنان در اختیار منابع طبیعی است این در حالی که این قانون چنین چیزی را مطرح نکرده و به دولت اختیار داده تا نسبت به واگذاری پروانه بهره برداری از منابع موجود اقدام کند. پیداست منطور از دولت نمایندگان وی حسب مورد وزارت جهاد کشاورزی یا راه و شهرسازی است.
بند سوم: ماده ۱۱ آیین نامه قانون اصلاح ماده ۳۳ ا.ق.ح.ب.ج.م و شیوه نامه اجرایی آن
بحث را بايد از از قانون اصلاح ماده ۳۳ اصلاحي قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع مصوب ۱۳۸۶ آغاز نماييم. در واقع اين ماده، هيئت نظارتي را پيش بيني نموده كه يكي از وظايف آن نظارت بر اراضي واگذاري از حيث تشخيص تخلف از مفاد قرارداد مي باشد كه بسته به موضوع تصميم گيري مي کند. اين ماده واحده آيين نامه اجرايي هم دارد كه در ماده ۱۱ آيين نامه مذكور آمده است:
«نمايندگي دولت و اعمال كليه وظايف و اختيارات مندرج در قانون و اين آیین نامه نسبت به واگذاريهاي انجام شده كه در زمان واگذاري در خارج ازحريم ومحدوده شهرها و شهركها واقع و سپس در داخل محدوده و حریم های مذكور واقع شده يا مي‌شود، به عهده وزارت مسكن و شهرسازي بوده و وزارت خانه های جهادكشاورزي و راه و شهرسازي مكلفند نحوه تعيين تكليف اينگونه واگذاريها را اعم از مواردي كه طرح مصوب اجرا و به بهره‌برداري رسيده و يا به دليل اعمال مقررات اين آيين نامه منجر به فسخ و استرداد زمين مي‌گردد، طي شيوه نامه‌اي تهيه و ابلاغ نمايند».
در واقع طبق ماده ۱۱ آيين نامه فوق الذكر، تمامي تكاليف و اختيارات مندرج در قانون اصلاح ماده ۳۳ اصلاحي قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع كشور و آيين نامه اجرايي آن كه در خصوص واگذاري هاي مربوط به اراضي ملي كه داخل محدوده شهر قرار گرفته اند با وزارت راه و شهرسازي مي باشد. آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح ماده (۳۳) اصلاحی قانون حفاظت وبهره برداری ازجنگلها و مراتع کشور در سال ۱۳۸۹ اصلاح شده است.
در واقع طبق مصوبه هيئت وزيران، يك تبصره به ماده ۱۱ آيين نامه اجرايي موصوف الحاق شده است كه طي آن، شرکت شهرکهای صنعتی ایران از شمول ماده ۱۱ آیین‌نامه مستثنی بوده و نمایندگی دولت در خصوص کلیه موارد مربوط به شرکت هاي یادشده کماکان به عهده وزارت جهاد کشاورزی می‌باشد.پس نمايندگي دولت و اعمال كليه وظايف و اختيارات مندرج درقانون و آیین نامه فوق در خصوص آن دسته از اراضي ملي كه جهت احداث شهرك هاي صنعتي به شركت شهرك هاي صنعتي ايران واگذار شده و وارد محدوده شهر شده است، كماكان با وزارت جهاد كشاورزي مي باشد.
در ادامه لازم است به شیوه نامه مصوب در خصوص اجرای این ماده در مقاله دکتر بحرینی نیز اشاره ای داشته باشیم.
ماده ۱- حريم و محدوده شهرها و شهركها همان است كه در قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آنها مصوب ۱۴/۱۰/۱۳۸۴ مجلس شوراي اسلامي مي باشد و سازمان هاي مسكن و شهرسازي مكلفند ظرف مدت يك ماه نقشه هاي مصوب حريم و محدوده هاي ياد شده را در چارچوب قانون مذكور كه ملاك عمل در اين شيوه نامه خواهند به سازمان هاي جهاد كشاورزي ارسال نمايند.
توضيح اینکه قبل از تصویب قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آنها در سال ۱۳۸۴، اصطلاحاتی مانند محدوده و حریم استحفاظی، محدوده و حریم قانونی و… در قوانین مربوط به اراضی من جمله در قانون زمین شهری و آیین نامه اجرایی آن و… بکار می رفت که با تصویب قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، دیگر این اصلاحات اثر حقوقی و اجرایی نداشته و باید از همان اصطلاحات مندرج در قانون صدرالذکر استفاده نمود. ضمن اینکه محدوده و حریم مندرج در قانون سال ۸۴ نیز از حیث مصداقی و عملی نیز تفاوت هایی با اصطلاحات پیشین دارد.
البته از آنجا که ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده ۳۳ اصلاحي قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع پس از قانون تعاریف محدوده و حریم شهر تصویب شده، مقنن می توانست حکم مندرج در ماده یک شیوه نامه را در آیین نامه منعکس نماید. طبیعی و بدیهی است که قبل از تعیین تکلیف اراضی ملی واگذار شده که وارد محدوده شهر می شوند نخست باید حدوده و حریم شهر را شناخت که این مهم توسط شیوه نامه به درستی به قانون تعازف محدوده و حریم شهر و نقشه های مصوب محدوده و حریم شهر ارجاع شده است.
ماده۲- وزارت جهاد كشاورزي با پیگیری دعاوی امور ثبتی املاک دولتی (سازمان جهاد كشاورزي يا ادارات كل منابع طبيعي استانها) مكلف است برابر مفاد اين شيوه نامه پرونده هاي اراضي واگذار شده كه در حريم و محدوده شهر و شهرك واقع شده يا مي شود و تاكنون منجر به تنظيم سند انتقال قطعي نگرديده باشد به سازمان هاي مسكن و شهرسازي استانها طي صورتجلسه اي تحويل و تحول نمايند تا به شرح زير تعيين گردند:
توضيح اينكه در تبصره يكم ماده ۲۰ آيين نامه اجرايي قانون زمين شهري آمده كه صدور سند مالکیت زمین های ملی شده یا سایر زمین های دولتی واقع در محدوده مورد عمل قانون، به نام وزارت راه وشهرسازی نیاز به تحویل و‌تنظیم صورتجلسه ازطرف سرجنگل داریها ندارد. و از طرفي اگر صورتجلسه تحويل و تحول تنظيم گردد، طبق راي وحدت رويه شماره ۶۸۱ مورخ ۲۶/۷/۱۳۸۴ اين صورتجلسه در حكم سند مالكيت دولت مي باشد.
به هر حال، تبصره ياد شده ناظر به فرضي است كه زمين ملي كه وارد محدوده شهر شده و واگذار نشده و صرفا قرار است تغيير نمايندگي صورت پذيرد و به همين خاطر قانون گذار در تبصره مذكور، صدور سند مالكيت بنام وزارت راه و شهرسازي را منوط به تنظيم صورتجلسه تحويل و تحول نمي داند. اما در فرضي كه زمين ملي قبل از ورود به محدوده شهر، در پروسه واگذاري قرار دارد، تنظيم صورتجلسه تحويل و تحول ضروري است؛ چرا كه با مشاوره قضایی امور املاک سند زمين ملي بايستي بنام شخص حقيقي يا حقوقي كه قرار است زمين به وي واگذار گردد صادر گردد.
الف- مواردي كه درخواست متقاضیان در دبیرخانه کمیسیون های واگذاری (موضوع مواد ۲۰ و ۲۱ دستور العمل ضوابط واگذاری اراضی ملی و دولتی مصوب ۳/۲/۸۷ وزارت جهاد کشاورزی) ثبت و در مراحل اخذ پاسخ استعلامات یا در نوبت طرح موضوع در کمیسیون های یاد شده قرار گرفته، سازمان های مسکن و شهرسازی حسب مورد مطابق مقررات مورد عمل وزارت مسکن و شهرسازی اقدام می نمایند.
متقاضي واگذاري زمين ملي بايد درخواست خود را نخست در كميسيون هاي واگذاري مطرح نمايد. در واقع اين كميسيون ها در دستور العمل ضوابط واگذاری اراضی ملی و دولتی مصوب ۳/۲/۸۷ وزارت جهاد کشاورزی پيش بيني شده است. در ماده ۲۰ اين دستورالعمل آمده كه ميزان اراضي قابل واگذاري به متقاضيان با توجه به طرح مصوب يا مدون با رعايت تبصره‌هاي ۱ و ۲ ذيل ماده ۱۹ دستور العمل مزبور و موافقت اصولي ارائه شده، توسط كميسيون تعيين مي گردد.
در ادامه در باب ضوابط واگذاري اراضي منابع ملي و دولتي براي طرح هاي غير كشاورزي و در ماده ۲۱ آمده است كه به منظور بررسي درخواست اشخاص حقيقي و حقوقي ايراني مبني بر واگذاري اراضي ملي و دولتي براي طرح هاي مصوب غيركشاورزي، كميسيوني در استان متشكل از اعضاء زير تحت عنوان كميسيون طرح هاي غيركشاورزي تشكيل مي گردد تا با رعايت قوانين و مقررات مربوط و ضوابط اين دستورالعمل اتخاذ تصميم نمايد.
ب- چنانچه دعوایی در پیگیری دعاوی امور ثبتی املاک در رابطه با پرونده های تحویل و تحول شده موضوع این شیوه نامه در مراجع قضایی یا اداری مطرح شده یا بشود سازمان های مسکن و شهرسازی استان نسبت به مورد دعوا به نمایندگی از سوی دولت اقدام خواهند نمود، سازمان های وابسته وزارت جهاد کشاورزی موظفند در صورت نیاز سازمان های مسکن و شهرسازی را به عنوان نماینده خود معرفی و یا به اتفاق در جلسات دادرسی شرکت نمایند.
توضيح اينكه دولت به عنوان شخص حقوقي حقوقي عمومي، شخصيت حقوقي يگانه و واحد دارد و صدور اسناد مالكيت بنام دستگاه هاي اجرايي مختلف به معني تفكيك و يا چندگانه شخصيت حقوقي دولت نيست و صرفا به معني نمايندگان مختلف دولت است. بنابراين با اين تحليل، حكم مندرج در بند ج فوق منطقي مي باشد. به خصوص اينكه معرفي وزارت مسكن به عنوان نماينده وزارت جهاد كشاورزي در جلسات دادرسي مربوط اراضي ملي داخل محدوده شهر را توجيه مي نمايد.با توجه به بررسی های دکتر بحرینی وکیل پایه یک دادگستری بطور كلي وقتي زمين ملي داخل محدوده شهر قرار بگيرد هرگونه دعاوی مرتبط با املاک و مستغلات در خصوص اين اراضي بايد اصولا به طرفيت وزارت مسكن مطرح گردد. چه از حيث واگذاري و چه از حيث اعتراض به اصل ملي شدن زمين.
ج- آن دسته از پرونده های تحویل و تحول شده موضوع این شیوه نامه که دارای سند مالکیت بنام دولت به نمایندگی سازمان جنگل ها و مراتع کشور و یا سازمان امور اراضی باشد، اصل اسناد پس از اخذ از اداره کل اموال دولتی توسط سازمان جنگل ها و مراتع کشور به منظور تغییر نمایندگی بنام سازمان ملی زمین و مسکن به سازمان های مسکن و شهرسازی استان تحویل می گردد.
ماده ۳- این شیوه نامه در سه ماده و هفت بند و یک تبصره تهیه و در دو نسخه تنظیم و فیمابین طرفین مورد موافقت قرار گرفت.
توضیح اينكه اداره كل اموال دولتي از ادارات كل مستقر در ستاد وزارت امور اقتصادي و دارايي مي باشد كه يكي از وظايف آن نگهداري اسناد اموال غيرمنقول دولتي مربوط به ارگان هاي مختلف است. در مواردي هم كه دستگاه بهره بردار و نماينده تغيير مي كند (مانند تغيير نمايندگي در خصوص اراضي ملي داخل محدوده شهر) متولي، اداره مزبور است.
در واقع سند توسط دستگاه مبدا از اداره كل اموال دولتي اخذ و به دستگاه مقصد داده مي شود. لازم الذکر است که شیوه نامه یاد شده قبل از تصویب قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی در سال ۸۹، تدوین یافته است. همانطور که در قسمت های پیشین بررسی شد، در (مواد ۸ و ۹) قانون افزایش بهروه وری بخش کشاورزی، حکم خاصی در خصوص حریم شهرها وضع نموده و در واقع مالکیت وزارت جهاد بر حریم شهرها را اعاده نموده است. لذا مقرره ماده ۱ شیوه نامه مورد بحث در خصوص حریم به تخصیص می خورد و سازمان های مسکن و شهرسازی تکلیفی به ارائه نقشه های مصوب حریم به سازمان های جهاد کشاورزی ندارند.
همچنین در مقاله دکتر بحرینی وکیل پایه یک دادگستری نوشته شد. وزارت جهاد كشاورزي مكلف نیست پرونده هاي اراضي واگذار شده كه در حريم و شهرك واقع شده يا مي شود و تاكنون منجر به تنظيم سند انتقال قطعي نگرديده استرا به سازمان هاي مسكن و شهرسازي استانها طبق صورتجلسه اي تحويل و تحول نمايند. به علاوه، مقرره قسمت ج ماده ۲ شیوه نامه نیز منصرف از حریم شهر خواهد بود.
موسسه اعتماد و اندیشه
نتیجه
اراضی ملی به موجب ماده یک قانون ملی شدن جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۴۱، جزو اموال عمومی محسوب میشود و متولي آن سازمان آبخيزداري و حفاظت از جنگلها و مراتع زير مجموعه وزارت جهاد و كشاورزي است. اراضي موات به اراضي داخل شهر اطلاق مي شود كه به موجب قانون لغو اراضي موات در سال ۵۸ مصوب شده و متولي آن سازمان ملي زمين و مسكن زير مجموعه وزارت راه و شهرسازي است.
اراضي ملي شهري به آن دسته از اراضي اطلاق مي شود كه با توسعه و گسترش شهر داخل در محدوده شهر قرار مي گيرد و به نوعي بايد متولي آن عوض شود. در مقاله علمی دکتر بحرینی وکیل پایه یک دادگستری آمده، مبنای قانونی مالکیت وزارت راه و شهرسازی بر اراضی ملی شهری، ماده ۱۰ قانون زمین شهری می باشد. سبب انتقال مالكيت در ماده ۱۰ قانون زمين شهري «عقود ناقله در حوزه حقوق خصوصي» نيست بلكه «حكم ناقله در حوزه حقوق عمومي» است. اصولا یکی از مصادیق عمده تحقق ماده ۱۰ قانون زمین شهری، ورود اراضی ملی تحت تولیت وزارت جهاد کشاورزی به داخل محدوده شهر است. یعنی با گسترش محدوده شهر، این اراضی داخل در محدوده می گردند. همچنین وقتی صدر ماده ۱۰ قانون زمین شهری بیان می دارد که اراضی موضوع این ماده در اختیار وزارت مسکن قرار میگیرد مراد سازمان ملی زمین و مسکن به عنوان یکی از واحدهای زير تابعه وزارت مزبور است.
انتقال اراضی ملی به داخل محدوده شهر و به تبع انتقال نگهداری و سرپرستی این اراضی از وزارت جهاد و کشاورزی به وزارت راه و شهرسازی صرفاً تغییر نمایندگی است و نمی توان ماهیت حقوقی خاصی برای آن در نظر گرفت در واقع قانون گذار به سبب ایجاد تشکیلات منظم و کارآمد وظایف ذاتی دولت را بین دستگاه های اجرایی تقسیم کرده است به همین منظور اراضی دولتی را به دو قسم خارج و داخل شهر تقسیم کرده و برای هر دسته از این اراضی متولی خاصی پیش بینی کرده است که مرجع دادرسی پیگیری دعاوی امور ثبتی املاک است بنابراین زمانی که به دلیل مصوبات قانونی بخشی از این اراضی جا بجا می شود به علت جلوگیری از تصمیمات متضاد و تداخل وظایف صرفاً نمایندگی اعطا شده از طرف دولت از متولی قبلی سلب و به دستگاه اجرایی جدید که زمین در حوزه استحفاظی وی وارد شده منتقل می شود.
در مورد تشريفات و ساز و کار انتقال اراضی ملی به داخل محدوده شهر، باید گفت عدم اجراي تشريفات مربوط به تنظيم اسناد انتقال في مابين دو دستگاه نافي وجود «انتقال» و در نتیجه مانع برخورداري وزارت راه و شهرسازی از حقوق ناشی از انتقال نخواهد بود. تبصره يك ماده ۲۰ آيين نامه اجرايي قانون زمين شهري مصوب ۱۳۷۱ نيز كه صدور سند مالكيت زمين هاي ملي شده به نام وزارت راه و شهرسازي را بدون نياز به تحويل و تنظيم صورتجلسه از طرف سرجنگلداري ها مورد حكم قرار داده، در راستاي رفع موانع تشريفاتي وضع شده است. طبق صدر ماده ۲۰ آيين نامه فوق الذكر، وزارت جهاد كشاورزي موظف است زمین های ملي داخل در محدوده شهر را در اجرای ماده (۱۰) قانون زمين شهري، در اختیار وزارت راه و شهرسازی قرار دهد. اداره ثبت اسناد و املاك نيز مكلف است پس از اعلام وزارت راه و شهرسازی پیگیری امور ثبتی املاک نسبت به ثبت انتقال زمين ملي در دفاتر املاک و صدور سند مالکیت آن به نام دولت با نمایندگی وزارت راه و شهرسازی اقدام نمایند.
راجع به آثار حقوقی انتقال اراضی ملی به داخل محدوده شهر باید از اداره اراضی ملی داخل در محدوده شهر و نوع مالکیت دولت بر اراضی ملی داخل در محدوده شهر سخن گفت. در واقع تمام اموالی که بطور مستقیم یا بی واسطه برای استفاده مردم آماده است و یا به منظور حفظ مصالح عمومی اختصاص داده شده من جمله اراضی ملی داخل محدوده شهر، از اموال عمومی محسوب و دولت تنها از جهت ولایتی که بر ملت دارد، آنها را اداره می کند. بنابراین می توان از آن به مالکیت اداری تعبیر نمود.
در زیر منابع معتبر مقاله علمی معتبر دکتر بحرینی وکیل پایه یک دادگستری، درج شده در دپارتمان امور املاک و اراضی موسسه حقوقی اعتماد و اندیشه پویا، به شرح زیر است.
الف- کتب
ابوطالبي، صابر، مروري بر مجموعه ضوابط و مقررات ساخت و ساز در خارج از محدوده قانوني و حريم شهرها، انتشارات باران مهر، چ اول، ۱۳۸۳٫
امامی، سیدحسن، حقوق مدنی، جلد اول، کتابفروشی اسلامیه، تهران، ۱۳۶۸٫
باختر، سید احمد و زراعی، قاسم، تشخیص منابع ملی، جلد یکم، نشر فیض، تهران، ۱۳۷۷٫
بازگیر،یدالله،قانون مدنی در آیینه آراء دیوانعالی کشور، مالکیت، حق انتفاع، وقف، و احکام راجع به آنها، نشر فردوسی، تهران،۱۳۸۹٫
بشیری، عباس، حقوق کاربردی اراضی، تهران، جنگل، ۱۳۹۲٫
ثابتی، محمد، وضعیت حقوقی اراضی موات و بایر، تهران، مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران، ۱۳۷۳٫
درودیان، حسنعلی، تقریرات درس حقوق مدنی، اموال و مالکیت، دانشگاه تهران.
شمس، احمد، نظام حقوقي اراضي ملي شده، تهران، دادگستر، ۱۳۸۵٫
کاتوزیان، ناصر، حقوق مدنی، اموال و مالکیت، تهران، میزان، چاپ پنجم، ۱۳۸۱٫
__________،حقوق مدنی، عقود معین، عطایا، تهران، گنج دانش، ۱۳۸۴٫
کرمی، فرشید ،دوره آشنایی با سازمان جنگل ها، مراتع وآبخیزداری کشور، کارشناس ارشد منابع طبیعی.
مدرسی‌طباطبایی، حسین، زمین در فقه اسلامی، جلد یکم، ۱۳۶۲٫
ب: پایان نامه
رهنما، حسین، چگونگی اجرای اداری و قضایی ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع، پایان نامه دوره کارشناسی ارشد حقوق عمومی، دانشگاه تهران، سال تحصیلی ۷۸-۷۷٫
سالاری، مصطفی، تصرف و تملک اراضی توسط دولت، پایان نامه دوره کارشناسی ارشد حقوق عمومی، دانشگاه تهران، سال تحصیلی ۱۳۸۳-۱۳۸۲٫
ج: مقالات
انصاری، مسعود وطاهری ، محمدعلی ؛ دانشنامه حقوق خصوصی، تهران، انتشارات محراب فکر، چاپ اول، جلدسوم، ۱۳۸۴
توحیدی ، علي و جواني، موسي ، حق مالکیت و قاعده لاضرر، مجله كانون وكلا، شماره ۸٫
ثابتی ، محمد ، وضعیت حقوقی اراضی موات و بایر، مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران، چ اول، ۱۳۷۳٫
خرازی ، علیزاده ، محمد مسعود، «بررسی قیمت عادله و تملک دستگاههای اجرایی (قسمت اول)»، ماهنامه قضاوت، ش ۶۹، فروردین و اردیبهشت ۱۳۹۰٫
خرازی ، علیزاده ، محمد مسعود، «بررسی قیمت عادله و تملک دستگاههای اجرایی (قسمت دوم)»، ماهنامه قضاوت، ش ۷۰، خرداد و تیر ۱۳۹۰٫
کریمی، عباس، «بهره برداری از انفال»، مجله حقوقی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، شماره ۴۳، بهار ۱۳۷۸٫
